一审法院经审理查明，南通市通州区公安局（以下简称通州公安局）于2016年8月1日作出《关于加快淘汰报废“黄标车”的通知》，并邮寄送达给张宏标。该通知称，张宏标：根据省人民政府的统一部署，通州区政府将“黄标车”淘汰工作列为2016年度重点立项工作，为确保“黄标车”淘汰任务在11月30日前全部完成，现拟采取如下措施：一是把通州现存的“黄标车”信息导入道路监控、缉查布控及民警警务通等系统，全天候对“黄标车”闯禁区的违法行为进行抓拍、拦缉，并发现一起，严肃处理一起（2015年10月，通州区政府已将通州全区设为“黄标车”禁行区域）。二是公安交通管理部门督促机动车安检机构依法对未取得绿色环保标志的车辆不予安全技术检验，并不得为“黄标车”办理转籍过户或委托异地检验。三是与环保部门联动，检测机构对列入淘汰范围的“黄标车”不提供检测服务，不再核发环保检验标志。四是与运管部门联动，对列入淘汰范围的营运“黄标车”，不再审验营运证。五是交警大队车辆管理所对未依法办理淘汰报废“黄标车”手续的单位（××），将停办相关车管业务。六是路面执勤交警对仍上路行驶“黄标车”，一律扣留车辆，并按规定送报废场，按程序淘汰。七是参照《南通市2016年度第三阶段“黄标车”报废奖补办法》，落实“黄标车”淘汰报废补贴（补贴标准附后）。附：（一）目前你单位（××）现有黄标车1辆，车号为苏F×××××。（二）报废途径，南通报废汽车回收拆解公司通州分公司。（三）相关处罚办法（相关法律规定，略）。张宏标不服该通知而提起行政诉讼，请求撤销通州公安局作出的《关于加快淘汰报废“黄标车”的通知》，并责令其依法对苏F×××××汽车进行年检。审理中，张宏标将“责令通州公安局依法对苏F×××××汽车进行年检”的诉讼请求变更为“责令通州公安局督促安检机构给予其苏F×××××汽车进行年检”。 另查明，苏F×××××车辆为柴油车，其行驶证标明的环保达标为GB17691-2001第二阶段，GB3847-2005，即国二排放标准。南通市机动车排污监督管理中心向通州公安局出具加盖车辆排放标准证明专用章的《机动车环保标段证明》，证明苏F×××××车辆排放标准为国二，属于黄标车。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。通州公安局向张宏标发出《关于加快淘汰报废“黄标车”的通知》，该行为系其履行行政管理职权的行为，属行政行为。该通知认定张宏标的苏F×××××车辆为黄标车，并告知其公安交通管理部门督促机动车安检机构依法对未取得绿色环保标志的车辆不予安全技术检验；与环保部门联动，检测机构对列入淘汰范围的黄标车不提供检测服务，不再核发环保检验标志；路面执勤交警对仍上路行驶黄标车，一律扣留车辆，并按规定送报废场，按程序淘汰等。就通知内容而言，张宏标所有的苏F×××××车辆检测、上路行驶等权利均受到限制，故该通知对张宏标权利义务产生实际影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 《江苏省机动车排气污染防治条例》第五条规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内机动车排气污染防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府发展和改革、经济和信息化、公安、交通运输、质量技术监督、工商等部门按照各自职责，对机动车排气污染防治工作实施监督管理。故公安部门有权按照其职责，对机动车排气污染防治工作实施监督管理。 所谓“黄标车”是指排放水平低于国一排放标准的汽油车和国三排放标准的柴油车。张宏标的苏F×××××车辆为柴油车，其环保达标为GB17691-2001第二阶段，GB3847-2005，即国二排放标准。通州公安局向张宏标发出的通知中认定张宏标所有的苏F×××××车辆为黄标车，有事实和法律依据。 大气环境是人类赖以生存和发展的最基本的物质基础，国务院为做好大气污染防治工作，制定了大气污染防治行动计划，同时为确保空气质量改善目标如期实现，颁发了相关文件并制定了严格的大气污染防治行动计划实施情况考核办法。国务院印发的国发［2013］37号《大气污染防治行动计划》明确要求加快淘汰黄标车和老旧车辆。采取划定禁行区域、经济补偿等方式，逐步淘汰黄标车和老旧车辆。到2015年，淘汰2005年底前注册营运的黄标车，基本淘汰京津冀、长三角、珠三角等区域内的500万辆黄标车。到2017年，基本淘汰全国范围的黄标车。要求加强在用机动车年度检验，对不达标车辆不得发放环保合格标志，不得上路行驶。 《中华人民共和国大气污染防治法》第五十一条第一款规定，机动车船、非道路移动机械不得超过标准排放大气污染物；第五十三条第一款规定，在用机动车应当按照国家或者地方的有关规定，由机动车排放检验机构定期对其进行排放检验。未经检验合格的，公安机关交通管理部门不得核发安全技术检验合格标志。《江苏省机动车排气污染防治条例》第十一条规定，在用机动车经修理和调整或者采用控制技术后，向大气排放污染物仍不符合国家标准对在用车有关要求的，应当按照国家规定强制报废。已达到报废标准的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废；第三十七条规定，黄色环保标志机动车违反有关禁止行驶的区域、时段规定的，由公安机关交通管理部门按照违反禁令标志依法予以处罚。 国家发展和改革委员会、环境保护部、科学技术部、工业和信息化部、公安部、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、商务部、国家工商总局、国家质检总局、国家能源局发改环资［2014］2368号《关于印发加强“车油路”统筹加快推进机动车污染综合防治方案的通知》明确要求2015年底前，京津冀、长三角、珠三角等区域内基本淘汰黄标车；2017年底前，全国范围内基本淘汰黄标车。环境保护部、国家发展和改革委员会、公安部、财政部、交通运输部、商务部环发［2014］130号《关于印发2014年黄标车及老旧车淘汰工作实施方案的通知》（以下简称六部委130号实施方案）明确要求到2015年，基本淘汰长三角等区域内的500万辆黄标车；2017年，基本淘汰全国范围的黄标车。要求加大黄标车限行执法力度，每年开展营运黄标车清理整顿行动，未取得绿色环保检验合格标志和安全技术检验合格标志的，不得申领《道路运输经营许可证》，不予办理道路运输证年度审验手续。环境保护部、公安部、财政部、交通运输部、商务部环发［2015］128号《关于全面推进黄标车淘汰工作的通知》对黄标车的淘汰工作进一步提出了要求。《江苏省2016年度大气污染防治工作计划》明确要求加大黄标车淘汰力度，2016年全省黄标车淘汰164617辆，实现黄标车全面淘汰。江苏省人民政府《2016年度十大主要任务百项重点工作责任分工方案》要求2016年内全面淘汰剩余的14．46万两黄标车。江苏省环境保护厅、江苏省公安厅苏环办［2016］72号《关于做好2016年度黄标车、老旧汽车淘汰报废工作的通知》要求进一步严格实行管控措施，把牢黄标车检测源头管控关。为保障淘汰报废措施有效衔接、落实，环保部门要督促环保检测机构不对列入淘汰范围的黄标车提供服务，不再核发环保检测标志。公安交通管理部门督促机动车安检机构依法对未取得绿色环保标志的车辆不予安全技术检验，并不得为黄标车办理转籍过户或委托异地检验，依法严肃查处未检验车辆继续上路行驶。 关于张宏标要求责令通州公安局督促安检机构给予苏F×××××车辆进行年检的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。张宏标并未提供其提起行政诉讼前曾要求通州公安局履行相应法定职责的证据，且苏F×××××车辆属于应予淘汰的黄标车，故对该项请求亦不予支持。 综上，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第六十九条之规定，判决驳回张宏标的诉讼请求。 张宏标不服一审判决向本院提起上诉称，1、法律并未规定国二排放标准的柴油车为黄标车，一审法院将苏F×××××车辆认定为黄标车无事实和法律依据；2、通州公安局在庭审中提交的有关黄标车淘汰的实施方案、通知等，系逾期提供且未经庭审质证的证据，不应采信。一审法院自行搜集的其他文件也不应作为定案的依据；3、通州公安局违反《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国大气污染防治法》的规定，对张宏标未到报废年限的车辆增设检验条件、禁止上路行驶、停办车管业务、强制报废等义务，侵犯了张宏标的合法权益。请求二审法院撤销一审判决，支持张宏标的一审诉讼请求。 被上诉人通州公安局辩称，1、被诉通知是执行上级部门的相关环保政策，是对已被确定为黄标车的企业和××开展的一种点对点的告知，该告知行为对张宏标的权利义务不产生实际影响；2、被诉通知内容具有相应的法律依据。根据《江苏省机动车排气污染防治条例》第五条的规定，通州公安局有权对机动车排气污染防治工作实施监督管理。黄标车淘汰工作是大气污染防治的重要内容，通知内容符合国务院部委和江苏省人民政府及职能部门的规定。张宏标所有的车辆未取得绿色环保检验合格标志，通州公安局督促安检机构对其不予安全技术检验，符合江苏省环境保护厅、江苏省公安厅苏环办［2016］72号《关于做好2016年度黄标车、老旧汽车淘汰报废工作的通知》的规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。

争议焦点

被诉通知内容是否具有相应的法律和政策依据。

裁判要点

法律不仅赋予行政机关管理现代社会、经济事务的必要范围和明确权限，而且赋予行政机关应对各种具体情况或突发事件的自由裁量权。在社会治理中，法律是稳定的政策，政策是灵活的法律，公共政策是行政执法的重要法源之一。对于部分社会突出问题，当没有法律规范或法律规范缺乏具体操作性指引时，行政机关在尊重法治基本精神的前提下，以公共政策作为依据，及时制定相应可操作性措施，既是依法行政的应有之义，也是保障行政权对社会秩序有效管理的迫切需要。